Abstract
"Natural park and local community. Exchange or mobilization
of values?
The paper deals with the problem
of consent in natural parks. Usually this is very low. The paper
suggests to look at the issue of local people consensus as a matter
of exchange with the park authority. Both park and local community
have areas of incertainty. One can cover the other incertainty
and viceversa. The functions of park towards the local community
are listed. So those of local people towards the park. Unfortunately,
the park needs more help from community than the opposite situation.
At the end of the paper, three ways of balance the power of local
community are briefly commented.
Introduzione
Confusione, estremismi e conflittualità
aperta o strisciante dominano i rapporti fra parco e comunità
locali. Raramente si segnalano buone e durature intese. Perché
questa logorante tensione? E' proprio impossibile trovare qualche
punto di convergenza? Dobbiamo rassegnarci ad una pace armata?
Per rispondere a queste domande bisogna cercare di individuare
le esigenze reciproche dei parchi e delle comunità locali.
L'obiettivo di questo lavoro è fornire alcuni strumenti
di analisi per meglio capire su quali basi avvengono e possono
avvenire gli scambi fra ente parco e popolazioni sul cui
territorio esiste l'area protetta.
Anzitutto, va precisato che con la dizione "comunità
locale" si designa un insieme spesso disarticolato di enti
e gruppi. Di questa fanno parte - e a volte vengono identificati
con - gli enti locali (comuni e comunità montane), le associazioni
locali senza fini di lucro, imprese e associazioni di categoria
che le rappresentano, privati cittadini aventi la residenza in
loco. Sotto un'altra visuale, la comunità locale può
essere vista come "comunità di spirito",
insieme cioè delle persone contraddistinte da una medesima
identità etnica, religiosa, linguistica o più generalmente
socio-culturale. Inoltre, si può porre sotto la dizione
comunità, oltre ai tratti di similarità, anche la
solidarietà ovvero l'obbligo morale di aiutarsi reciprocamente.
Una visuale ancora diversa tende a concepire la comunità
come una rete di enti e organizzazioni, accomunate da intensi
scambi di varia natura commerciale, affettiva, solidale, di
autorità, ecc. I confini di questa comunità locale
non sono tanto quelli territoriali quanto la frequenza e l'intensità
relativamente più elevate degli scambi rispetto all'ambiente
più vasto. Comunque, i confini territoriali sono importanti,
soprattutto nelle aree-parco nelle quali la popolazione è
più dispersa e quindi sente maggiormente il vincolo spaziale
(distanza-tempo) cui sono sottoposte le possibili relazioni (Strassoldo
1987). Questo modo di concepire la comunità locale non
dovrebbe escludere l'analisi di eventuali comunità di spirito.
Sarà, pertanto, il punto di vista adottato in questo lavoro.
Uno schema per capire i rapporti comunità
locale-parco
Lo schema teorico per inquadrare
i rapporti comunità locale-parco fa leva su due concetti:
i fini dell'organizzazione e gli scambi fra questa e le altre
organizzazioni (Rhodes 1980).
Il parco come ciascuna delle organizzazioni di cui si compone
la comunità territoriale viene considerato come un attore,
un soggetto che si pone dei fini, degli obiettivi e interagisce
con l'ambiente alla ricerca dei mezzi per realizzarli. In questa
ottica, che potrebbe sembrare di per sé scontata, cambia
invece il fuoco dell'analisi tradizionale: dall'organizzazione
interna alle relazioni con l'esterno. Da una visione statica di
organizzazione come mezzo per raggiungere un certo fine assegnato
dall'esterno (l'organizzazione è frutto di un adattamento
all'ambiente) si passa ad una visione in cui l'organizzazione
stessa ha fini propri che entrano in interazione con quelli posti
dalla società (Thompson 1988).
Il parco, non è un puro meccanismo messo in moto dalle
istituzioni per realizzare la protezione della natura, ma un'entità
dotata di una propria capacità di autodeterminazione. Non
si tratta ovviamente di passare da una concezione adattiva ad
una volontaristica. Ogni attore è sottoposto a determinati
vincoli, il suo potere può essere limitatissimo. Purtuttavia,
ogni organizzazione ha margini di manovra non completamente assorbibili
dall'ambiente o da altre organizzazioni.
Il parco a livello ufficiale ha una molteplicità di fini
scarsamente gerarchizzati fra loro. Già questo rappresenta
un margine di manovra, una possibilità di giocare fra obiettivi,
che l'organizzazione-parco può, più o meno abilmente,
accappararsi. Vi sono poi altri fini latenti, non dichiarati,
spesso in conflitto con quelli ufficiali. Il primato dell'autoconservazione,
l'occasione di avere "poltrone" e posti di lavoro, l'uso
del parco come vetrina di partiti e personaggi.
La definizione formale dei fini nelle leggi e negli statuti più
che essere un dato assoluto è un vincolo alla negoziazione
fra le parti interne ed esterne all'organizzazione. E' dalle interazioni,
dalle trattative, dagli scambi che nascono i fini reali1).
In conclusione, si tratta di guardare al parco come entità
complessa, con contraddizioni interne, fini manifesti e latenti,
in continua interazione con l'ambiente, alla ricerca di mantenere
la struttura e perseguire i propri obiettivi. Tuttavia, la ricerca
del fine da parte di un'organizzazione non ci dice granché
sulle modalità di relazione con l'ambiente. Bisogna introdurre
altri elementi. In base a quale "regola" avviene lo
scambio fra parco e comunità locali? Gli studiosi di organizzazione
parlano di tensione a ridurre lo spazio di incertezza.
Ogni entità cerca di avere attorno a sé un ambiente
stabile e prevedibile. E' questa la condizione per poter operare,
fare delle scelte, effettuare degli investimenti, progredire.
Se l'organizzazione percepisce il proprio ambiente come molto
turbolento, capace di scatenare perturbazioni che le impediscono
di valutare quali siano i mezzi più idonei per realizzare
i propri obiettivi, si adopererà per ridurre questo stato
di incertezza.
Ad esempio, se il parco valuta che la pressione venatoria è
molto forte ai confini dell'area protetta e questo pregiudica
l'equilibrio di una certa specie, si adopera per ridurla. Per
farlo ha in linea teorica due strade: o assumersi esso stesso
il compito di ridurre questa fonte di incertezza oppure scendere
a patti con organizzazioni esterne. L'assunzione diretta del compito
è spesso la soluzione più onerosa. In ogni caso,
conoscendo la dotazione di risorse del parco, è quasi sempre
la meno praticabile. L'alternativa è far eseguire tale
compito ad un'organizzazione esterna ovvero instaurare una
relazione di potere. Secondo Crozier e Friedberg (1978), il
potere è la capacità di far fare a qualcun altro
qualcosa che serva ai nostri scopi. Non una qualità inerente
un soggetto ma un tipo di relazione, un modo con cui due attori
definiscono il loro rapporto.
Come si forma questa relazione di potere? Questa si forma in base
alla capacità di un'organizzazione di coprire zone di incertezza
di un'altra. Quanto più un ente è in grado di garantire
in maniera esclusiva il controllo di aree di incertezza di un
altro, tanto più acquista potere nei suoi confronti. Da
ciò discende un fattore molto importante: la relazione
di potere fra parco e comunità locali è biunivoca:
come il primo può operare per ridurre spazi di incertezza
al secondo, così il secondo può fare per il primo
riguardo ad altri spazi di incertezza.
Gli elementi che entrano in questa relazione di scambio sono tre:
le risorse di ciascun soggetto, le strategie per
formare le regole del gioco, la mobilitazione dei valori.
Brevemente, si può dire che le risorse sono di almeno tre
tipi: quelle materiali (denaro e materie prime), quelle normative
(autorità) e quelle tecnico-scientifiche (competenza).
Le strategie sono le azioni volte a creare regole del gioco favorevoli
alla propria organizzazione. Lo scambio, la relazione di potere
non avviene nel vuoto o in un terreno completamente neutrale.
Quasi sempre esistono regole del gioco, formali e informali, che
strutturano il campo di azione dei contendenti. Queste non sono
immutabili, né puramente stabilite per via gerarchica,
ma pur sempre vincoli cui l'attore deve prestare attenzione. L'abilità
consiste nel modificare tali regole a proprio vantaggio2).
Il terzo elemento che entra nella relazione di scambio è
la capacità degli attori di invocare valori, di richiamare
ideali presenti nella nostra società a sostegno del proprio
punto di vista. Non si tratta di un richiamo accademico. Chi lo
fa suppone che questi valori abbiano un seguito nell'opinione
pubblica; suppone che, se calpestati, vi sia una reazione sociale,
si crei quel clima che "inclina" (bias) favorevolmente
verso una soluzione piuttosto che un'altra, verso un'organizzazione
piuttosto che un'altra. E' un parametro difficile da cogliere
ma che entra nelle valutazioni di ogni ente quando si appresta
a fare una scelta. Può avere anche dei risvolti pratici
molto ampi. Basti pensare al ripensamento della Shell riguardo
all'affodamento della piattaforma petrolifera, in seguito alle
proteste e alle mobilitazioni di tutta Europa. La stessa cosa
che non è avvenuta per la decisione del governo francese
di sospendere i test atomici, anche se una valutazione dei costi
complessivi di tale scelta rivelerebbe probabilmente un danno
su altri versanti per la Francia. Non a caso, la mobilitazione
dei valori riguarda questioni ambientali, nelle quali lo sbilanciamento
nelle relazioni di potere è molto accentuato. I gruppi
ambientalisti spesso non posseggono altra arma che l'appello ai
valori, la campagna denigratoria, nella speranza che questi inneschino
anche una reazione sociale. Organizzazioni giovani e con poche
risorse nascono e possono far valere le proprie ragioni soprattutto
in virtù della mobilitazione dei valori. Così ottengono
una legittimazione sociale, alla quale possono seguire una legittimazione
giuridica e anche risorse materiali. Per richiamare l'impostazione
generale qui seguita, si dirà che la mobilitazione dei
valori è una funzione di controllo del clima sociale, di
controllo di quell'ambiente più vasto che finisce per avere
influenza sull'operatività dell'organizzazione stessa.
Le zone di incertezza di parchi e comunità
locali
Si è detto che lo scambio
fra parco e comunità locale è fondato sul reciproco
bisogno di avere dall'altro un controllo delle zone di incertezza.
Vediamo per ciascuno quali possano essere le zone controllabili
dall'altro. Il parco ha bisogno delle comunità locali per
almeno tre funzioni:
- conoscenza-monitoraggio-gestione
dei beni naturali. La risorsa che può fornire la comunità
locale è ascrivibile alla competenza. Le comunità
locali sono depositarie di saperi particolari sui beni naturali;
sanno quale evoluzione possono avere nel tempo. Il loro metodo
conoscitivo è prevalentemente empirico, è la decantazione
di pratiche ripetute numerose volte3). Di fronte a gravi
problemi il parco può aver bisogno di consultare questi
saperi. Questi non servono solo a cumulare la conoscenza dell'ambiente
naturale servono anche a gestirlo in maniera più accurata.
Sempre sul piano della competenza, la comunità locale può
essere un valido ausilio nella sorveglianza del parco. La quotidiana
presenza in loco, la frequentazione dei luoghi più remoti
per lavoro fornisce un supporto alla custodia del parco. L'attaccamento
ai luoghi degli abitanti locali può essere una formidabile
molla ad avere un capillare strumento di controllo degli usi illeciti
dei beni del parco. Se le prime due competenze (conoscenza-gestione)
hanno un valore relativo per il parco, quest'ultima (sorveglianza)
appare invece determinante. Va a coprire una vasta zona di incertezza,
la capacità effettiva di conservare l'ambiente naturale.
L'imprevedibilità aumenta poi in aree protette molto aperte,
con beni fragili facilmente accessibili, laddove esistono gruppi
radicalmente ostili al parco o particolarmente inclini ad atti
di vandalismo.
- clima sociale favorevole (mobilitazione dei valori).
In questo caso non è necessario spendere molte parole.
Già gli esempi citati precedentemente fanno capire quanto
sia utile al parco avere un clima sociale favorevole. Questo gli
permette di lavorare con serenità, di prendere provvedimenti
decisi, senza la paura di essere continuamente attaccato o delegittimato.
Clima sociale favorevole vuol dire anche maggiori possibilità
di attirare finanziamenti e operatori. E' noto, ad esempio, come
le imprese di alto livello tecnologico, nelle decisioni sulla
localizzazione di nuove unità produttive, siano particolarmente
sensibili al clima sociale di un'area. E' in altre parole una
fonte di incertezza vaga, ma di cui il parco ha sicuramente bisogno.
- consenso dei rappresentanti degli enti locali (autorità).
Il parco pur avendo una prevalente legittimazione dall'alto (stato
o regione), ha bisogno del consenso degli amministratori locali.
Questi, anche se in minoranza, contribuiscono a ridurre l'incertezza
derivante dai meccanismi di consultazione e decisione. Aiutano
a sveltire i processi decisionali, oltre che, indirettamente,
a migliorare le altre due funzioni (clima sociale e competenza
sull'ambiente).
In conclusione, il parco ha un bisogno vitale delle comunità
locali. Queste non esercitano solo un potere politico su di esso
ma contribuiscono a rendere effettiva la funzione di protezione
attiva della natura4). Evidentemente, questo è un
ragionamento teorico. Queste funzioni dipendono molto dal "tipo"
di comunità locali nei cui territori esiste il parco. A
priori questo non può essere stabilito. Troppo diverse
sono le situazioni socio-economiche. Ad esempio, la capacità
di controllo dell'ambiente è legata alla coesione interna
della comunità e alla presenza in essa di consolidati meccanismi
di sanzionamento dei devianti. Una comunità lacerata al
proprio interno o con forti polarizzazioni di classe difficilmente
è in grado di garantire quelle funzioni di cui si diceva
sopra.
Passiamo ora a esaminare quali aree di incertezza delle comunità
locali può coprire il parco. Anche in questo caso, vi è
un'estrema variabilità dovuta alle differenti situazioni
socio-economiche di dette comunità. Se ne può fare
un elenco e verificare in seguito le funzioni più determinanti
del parco. Questo rispetto alle comunità locali può:
- essere un'opportunità
per posti di lavoro e in generale per stimoli all'economia (funzione
fin troppo decantata!);
- essere uno strumento per sveltire le pratiche burocratiche
(sportello unico per autorizzazioni dell'uso dell'ambiente);
- fornire consulenze per problemi igienico-sanitari e agronomici
(es. invasioni di zecche; presenza di troppi cinghiali);
- essere occasione per dare lustro e prestigio all'area, i cui
abitanti vivono complessi di inferiorità verso l'esterno
(i beni naturali esaltati dal parco sono motivo di orgoglio locale);
- essere uno strumento per valorizzare l'identità
locale attraverso il recupero di manufatti e pratiche dimenticate
(la malga, la segheria, il mulino, la festa, l'artigianato locale
ecc.).
Sfortunatamente, la principale funzione del parco - la conservazione
della natura - non essendo un bene perfettamente divisibile, può
entrare solo limitatamente come elemento di scambio con le comunità
locali5). Un ambiente più naturale, con maggiore
biodiversità fornisce un beneficio diffuso (teoricamente
per tutta la comunità mondiale), di cui il parco difficilmente
può arrogarsi il merito e così "ricattare"
la comunità locale.
Le funzioni elencate sono in gran parte funzioni "ausiliarie"
del parco. Esso è disposto a svolgerle perché indirettamente
lo agevolano nella sua funzione principale6). Ma di per
sé sarebbero poco pertinenti. Altre istituzioni hanno lo
stesso compito o potrebbero legittimamente arrogarselo (si pensi
ad una comunità montana).
Tuttavia, vi è una funzione nella quale il parco è
vicino alla propria "vocazione" e nello stesso può
andare a coprire un'area di incertezza delle comunità locali.
E' il caso in cui esso si pone come mediatore di successo in conflitti
sull'uso delle risorse naturali. E' il caso in cui il parco diventa
il capofila della difesa di una risorsa naturale di cui la popolazione
ha particolarmente bisogno. Esempi possono essere una sorgente
d'acqua contesa fra più comunità o il conflitto
fra agricoltori e cacciatori. In questi casi, il parco svolge
una funzione importante per la comunità e vicina alle proprie
competenze istituzionali.
Tre strade per un parco che voglia dialogare
con le comunità locali
L'analisi fatta nel paragrafo precedente
meriterebbe molti approfondimenti. Molte variabili entrano in
gioco. Oltre alle condizioni socio-economiche dell'area, che determinano
il grado di incertezza delle comunità locali, vi sono scarse
conoscenze sui poteri del parco. Non quelli formali stabiliti
in leggi e regolamenti ma quelli effettivi, legati alla capacità
di tale ente di far fare qualcosa ad altri che serva a se stesso.
Questo potere dipende dall'attribuzione formale di autorità
(risorsa autorità) ma dipende anche da come il parco riesce
a sfruttare tale norma senza ingenerare reazioni di tale portata
da annullare i benefici derivanti dall'applicazione della legge.
Qui emerge la strategia come capacità di anticipare le
reazioni altrui, come abilità di usare le risorse.
La dipendenza del parco dalle comunità locali è
notevole (soprattutto per sorveglianza, clima sociale, rappresentanti
locali nella sua amministrazione). Per molti aspetti appare maggiore
di quella che la comunità locale ha verso il parco. E'
utile allora più che invocare l'autorità fine a
se stessa (come sembrano fare purtroppo ancora molti ufficiali
pubblici), valutare come bilanciare questo rapporto di scambio
fra parco e ambiente locale.
Le strade per un miglior bilanciamento sono almeno tre. La prima
potrebbe essere quella di insistere e perfezionare le funzioni
ausiliarie (sviluppo economico, culturale, organizzativo della
comunità). La gente riconosce questo sforzo e gli effetti
benefici che comporta e quindi a sua volta accentua le proprie
funzioni di sostegno alle zone di incertezza del parco. Questa
strada però ha lo svantaggio di mantenere sempre il parco
sotto la critica di non svolgere azioni pertinenti. C'è
anche il rischio che altri enti, che si ritengono usurpati nelle
loro funzioni, cerchino di ostacolarlo o peggio di delegittimarlo.
La seconda strada è quella di accentuare la cosiddetta
funzione mista, di mediazione su conflitti ambientali. Questa,
come si è detto, mette al riparo dalla critica precedente
ma richiede condizioni particolari. In primo luogo, deve esserci
conflittualità sull'uso delle risorse o all'interno della
comunità o fra questa e il centro. In secondo luogo, il
parco deve avere un qualche margine di manovra. Se la questione
della caccia è regolamentata da altri enti, e dentro l'area
protetta il parco stesso non può dire nulla (perché
tutto è regolamentato per legge), allora lo spazio della
mediazione è davvero risicato. Questa strada poi ha un
rischio definibile come progressiva distorsione dei fini. Il parco
per accrescere il proprio ruolo di mediazione coopta i rappresentanti
degli interessi in conflitto al proprio interno, finendone però
vittima. Questi infatti si impossessano dell'istituzione e ne
distorcono i fini a tal punto da stravolgerne la fisionomia (Selznick
1974).
La terza strada è quella di andare oltre la logica delle
funzioni siano esse ausiliarie o miste per puntare decisamente
sulla mobilitazione dei valori. La logica dello scambio può
essere asfittica, garantisce la sopravvivenza, ma non produce
innovazioni. Vi è un mutuo interesse di parco e comunità
locali a mantenere determinati rapporti, senza stimoli a trovare
vie nuove slegate dagli interessi. Questi valori però sono
difficili da individuare in una società disincatata e pluralista
come la nostra. Si è anche detto che i grandi disegni utopici
sono finiti, che non vi sono ideali o "cause" per le
quali valga la pena di lottare.
La mobilitazione dei valori è sicuramente una strada difficile
sulla quale le nostre conoscenze sono scarsissime (Osti 1995).
Realisticamente, le tre strade appaiono come le tappe di un percorso
dei parchi: dapprima rafforzare la struttura e la presenza del
parco grazie alle funzioni ausiliarie, poi porsi come autorevole
mediatore nelle questioni ambientali, pretendendo un decentramento
delle decisioni in questo campo, infine, ricercare e promuovere
valori culturali che aprano nuovi orizzonti. La scansione in tappe
sarebbe però un errore se qualcuno pensasse, per sano realismo,
di fermarsi ad una di queste.
NOTE
1) Nel contesto italiano nella realizzazione
delle politiche si fa un largo uso di negoziazioni e trattative
informali fra e con le istituzioni pubbliche (Dente 1990).
2) Da non confondere con la risorsa autorità. In
quel caso si tratta di una competenza formale cioè di un
potere attribuito per legge o delegato da un organismo sovraordinato.
Le regole del gioco invece sono frutto delle capacità degli
attori di far valere il loro controllo di zone di incertezza.
In questo ovviamente possono far ricorso alla risorsa autorità.
Non sempre però questa è la risorsa cruciale. Ad
esempio, il capoufficio può far valere il proprio ruolo
di "capo", ma questo non sempre gli permette di modificare
una regola (uscire per il caffè) vigente nel suo ufficio.
3) Sarebbe stupido pensare che un parco non abbia bisogno
dei saperi locali nella conoscenza degli ecosistemi. La prevalenza
dell'approccio riduzionistico della scienza e le difficoltà
obiettive di tenere sotto controllo un gran numero di variabili
- come è il caso degli ecosistemi - spinge a molta modestia
e a tenere in grande considerazione fonti di conoscenza non ufficiali,
ma codificate nei saperi locali.
4) In rapporto a questo aspetto, va segnalato il dibattito
sul ruolo dell'uomo nell'incrementare la biodiversità.
Vedasi i pareri opposti di Wood (1995) e Brandon (1995). Se si
accetta l'idea che una certa contaminazione umana aumenta la bio-diversità,
le comunità locali diventano per il parco "consunstanziali"
ovvero non tanto portatrici di funzioni ausiliarie (consenso,
sorveglianza...) ma parte essenziale dell'ecosistema da
proteggere e sviluppare.
5) Vi sono casi in cui il parco più che coprire
zone di incertezza della comunità, le può creare
a questa. Ad esempio, grazie alla possibilità di chiudere
una strada forestale può mantenere in scacco gli operatori
economici del settore. In tal senso possiede una risorsa (autorità)
rilevante. La questione è però quanto è in
grado di farla valere e quali ripercussioni ha poi questa rivalsa
sugli equilibri generali con le comunità locali.
6) Questo è coerente con la logica dei beni collettivi
di Olson (1983). Per questo autore, l'organizzazione che tutela
un bene collettivo, quando ha un elevato numero di membri, è
costretta per sopravvivere a erogare servizi ausiliari. Deve cioè
trovare degli incentivi extra alla partecipazione dei membri altrimenti
tentati ad assumere un atteggiamento opportunistico (free rider).
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Le politiche pubbliche in Italia
Il Mulino, Bologna
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Il parco naturale: un mito della modernità
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Conserved to death. Are tropical forests being over-protected
from people?
Land Use Policy, vol. 12, n. 2