La legge 5 gennaio 1994, n.36, recante "disposizioni in materia di risorse idriche", costituisce senza dubbio alcuno un interessante tentativo di riorganizzazione unitaria dei servizi idrici finalizzato a superare le tradizionali forme di gestione settoriale degli stessi.
Del resto la preferenza accordata a forme di gestione locale dei servizi idrici è chiaramente risconoscibile nella stessa legislazione in materia caratterizzata da un accentuato particolarismo normativo, che ha comportato solo scarso coordinamento tra le diverse disposizioni ed un complesso intreccio di competenze tra enti ed organi preposti alla gestione ed alla programmazione degli interventi.
Adesso la legge n.36/94, nel tentativo di garantire anche il ripristino ed il rinnovo delle risorse idriche, vuole superare questo stato di cose integrando tra di loro le diverse attività del servizio idrico e cioè quelle di "adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue" ed introducendo una concezione del medesimo servizio idrico come "servizio di area vasta", cioè commisurato non più sulle singole comunità locali, bensì su un bacino di utenza sovracomunale. Si può subito dire che l'attuazione di questa legge, che si è ispirata alla analoga riforma inglese attuata con il Water Act del 1973 e del 1989, non sarà facile. Appare di tutta evidenza, infatti, che le scelte che gli enti locali saranno chiamati a compiere risulteranno fortemente condizionate dall'assetto preesistente e dal contesto territoriale e sociale di riferimento.
Pregiudiziale all'intera disciplina dettata dalla legge n.36/94 é la nozione di "servizio idrico integrato", contenuta nell'art.4, comma 1, lett.f), della norma in argomento.
Il servizio così denominato è il risultato di una integrazione reciproca, oggettiva e funzionale, dei tradizionali servizi di acquedotto, fognatura e depurazione al fine di subordinarli ai principi di tutela ed uso delle risorse idriche ed, in particolare, al loro risparmio e rinnovo attraverso anche l'individuazione di un bacino di utenza sovracomunale con carattere vincolante per l'organizzazione e la gestione del servizio stesso.

La parte più innovativa della legge n.36/94 é, senza ombra di dubbio, quella rappresentata dal Capo II, dedicato proprio all'organizzazione dei "servizi idrici integrati".
La norma prevede, infatti, all'art.8 "Organizzazione territoriale del servizio idrico integrato" l'individuazione di un bacino di utenza sovracomunale, denominato ambito territoriale ottimale, con carattere vincolante per l'organizzazione e la gestione dello stesso servizio idrico integrato.
Circa la previsione di un bacino di utenza sovracomunale, merita subito osservare come la legge n.36/94, con gli ambiti territoriali ottimali, non faccia altro che riprendere e rinnovare, riformulandola in termini più coercitivi, la prescrizione già contenuta nell'art.35 della legge 18 maggio 1989, n.183, sulla difesa del suolo, dove la possibilità di istituire "ambiti territoriali ottimali per la gestione dei servizi pubblici di acquedotto, fognatura, collettamento e depurazione delle acque usate" era disciplinata come mera facoltà.
La legge n.36/94 all'art.9 "Disciplina della gestione del servizio idrico integrato", disposizione chiave dell'intera norma, recita che: "i comuni e le province di ciascun ambito territoriale ottimale ... organizzano il servizio idrico integrato, ..., al fine di garantirne la gestione secondo criteri di efficienza, di efficacia e di economicità".
Chiariamo subito che il significato dei detti criteri, riferiti ai servizi idrici integrati, sta a significare che questi ultimi sono servizi imprenditoriali e non sociali; devono avere autonomia finanziaria; gli oneri di servizio pubblico devono essere tenuti separati da quelli di impresa; anche se in regime di monopolio naturale, devono essere assicurati standard minimi di produttività (cfr. artt.11, 13-15, 21 e 22).

"I comuni e le province provvedono alla gestione del servizio idrico
integrato mediante le forme, ..., previste dalla legge 8 giugno 1990, n.142,.."
"...le regioni...disciplinano...le forme ed i modi della cooperazione tra gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale...".
La preferenza accordata dal legislatore ad un modello di gestione del servizio sovracomunale, tesa a porre termine alla frammentazione nella gestione dei servizi idrici esistenti, traspare anche dalla previsione, da ultimo riportata, di affidare alle regioni il compito di attivare forme di cooperazione tra i diversi enti locali ricompresi nello stesso ambito territoriale ottimale.
A tal proposito si può ricordare come il disegno di legge originario, in linea con la già detta legge di difesa del suolo n.183 del 1989, avesse previsto l'approntamento di una rete uniforme di consorzi obbligatori su tutto il territorio nazionale.
Questa soluzione è stata, poi, abbandonata nel testo di legge definitivo, avendo accordato la legge n.36/94 la propria preferenza ad un sistema più elastico e differenziato rispetto a quello dei consorzi obbligatori previsto dal disegno di legge originario ed adossato certamente una maggiore responsabilità ai singoli enti nella scelta delle soluzioni organizzative più confacenti alle caratteristiche specifiche del contesto di riferimento. Non bisogna, del resto, dimenticare neppure l'art.25, 7 comma, della legge n.142/90, sulle autonomie locali, il quale precisa che i consorzi obbligatori possano essere costituiti soltanto con legge dello Stato. Pertanto la legge n.36 del 94 se conferisse una delega totale alle regioni per la costituzione dei singoli consorzi obbligatori, sarebbe lesiva dell'autonomia degli enti locali; autonomia che, si è appena detto, è possibile comprimere soltanto con legge dello Stato.
Ne consegue che la cooperazione tra i diversi enti locali, ricadenti nello stesso ambito territoriale, si realizza piuttosto attraverso l'istituto del consorzio volontario, costituito ad iniziativa degli enti stessi in base alle precisazioni contenute nei commi da 1 a 6 del citato art.25 della legge 142/90.
Proseguendo nella lettura dell'art.9, risulta evidente, poi, che il 3 comma del medesimo articolo ha prestato particolare attenzione alle convenzioni obbligatorie tra comuni e tra comuni e province.
Infatti il 3 comma dell'art.9 recita, riprendendo l'art.24 della legge n.142/90 nella parte in cui regola appunto il procedimento di formazione delle convenzioni obbligatorie, che "le regioni o le province autonome di Trento e Bolzano individuano gli enti locali partecipanti, l'ente locale responsabile del coordinamento, gli adempimenti ed i termini" in cui viene scandito l'iter approvativo; ancora per la stipulazione della convenzione la regione assegna un termine, scaduto il quale senza che gli enti interessati abbiano proceduto al perfezionamento dell'accordo provvedono direttamente gli organi regionali stessi.
Il contenuto del disciplinare-tipo, disciplinare che l'art.24 della più volte detta legge n.142 vuole sia predisposto in caso di ricorso al convenzionamento obbligatorio dallo Stato o dalle Regioni, si ritrova nel successivo art.11.
Questo articolo impone che l'affidamento del servizio, qualunque sia la forma di gestione prescelta, sia sempre accompagnato da una convenzione e dal relativo disciplinare con i quali vengono regolati i rapporti tra enti titolari del servizio e soggetti gestori.
Si anticipa subito che nella legge Regione Toscana n.81 del 21 luglio 1995, che unitamente a quella predisposta dalla Regione Lazio sono a tutt'oggi le uniche ad avere provveduto in materia, il consorzio chiamato a realizzare la cooperazione tra i diversi enti dell'ambito si sostituisce agli enti medesimi nella sottoscrizione di detta convenzione.
Ritornando all'art.11 bisogna evidenziare alcuni problemi interpretativi. Infatti, esaminando congiuntamente gli artt.9 e 11 della legge n.36/94, la scelta del regime giuridico prescelto per la gestione del servizio idrico integrato risulta attribuita rispettivamente dall'art. 9, ai commi 1 e 2, agli enti locali e dall'11, 2 comma, lett.a), alla regione nella convenzione-tipo.
L'assegnazione alla regione della scelta della forma di gestione del servizio pare trovare conferma anche nella L.r.Toscana n.81/95, la quale a sua volta, la attribuisce all'assemblea consortile quindi, in un certo qual modo, agli stessi enti locali consorziati.
In dottrina, tuttavia, al fine di superare la problematica sopra esposta si è proposta la seguente soluzione: la scelta della forma di gestione del servizio dovrebbe spettare alla provincia, quale ente locale delegato dalla regione, e detta scelta acquisterebbe valenza programmatica da inserire nel piano territoriale di coordinamento ai sensi dell'art.15, 2 comma, lett.c) della legge n.142/90.
Riassumendo, possiamo dire che le forme di cooperazione di cui all'art.9, 3 comma, siano: la convenzione; il consorzio; la comunità montana (cfr.art.11 della legge n.97/94) o la città metropolitana.
In altre parole, laddove già esista una delle forme cooperative citate, la regione potrebbe recepirla se coincidente territorialmente con l'ambito territoriale ottimale designato, se, invece, tale coincidenza non esiste la mesedima regione dovrà far ricorso esclusivamente alla convenzione od al consorzio, non sembrando le altre ipotesi utilizzabili a scopi monofunzionali.
Merita subito sottolineare che nella legge della Regione Toscana n.81 del 21 luglio 1995, le forme ed i modi della cooperazione tra gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito territoriale ottimale sono stati fissati con la creazione, per ciascun ambito, di un consorzio denominato Autorità di Ambito.
Della natura, dell'ordinamento e delle competenze di detto consorzio si tratterà più ampliamente in seguito.
Si è detto che il legislatore ha affidato alle Regioni il compito di delimitare i bacini di utenza sovracomunali nonchè la scelta delle forme di cooperazione tra i diversi enti locali ricadenti nel medesimo ambito territoriale ottimale.
Pare, ugualmente, chiaro che le funzioni di organizzazione del servizio idrico integrato, funzioni che non coincidono con la gestione dello stesso ma vanno piuttosto intese come funzioni amministrative prodromiche alla gestione medesima e relative all'assunzione del servizio ed alla scelta delle forme gestionali, sono di stretta competenza locale (cfr.art.9, commi 1 e 2).
Le forme gestionali consentite, nonostante il rinvio del dettato normativo all'intera legge n.142 del 1990, vanno piuttosto ricercate in tutte quelle indicate dall'art.22 della norma citata, così come integrato dall'art.12 della legge n.498 del 1992 e da tutte le successive modificazioni non ultimo il d.l. n.75 del 1994 sulle s.p.a. locali.
Gli enti locali potranno, pertanto, ricorrere alla concessione a terzi; all'azienda speciale; alla società per azioni od a responsabilità limitata (sull'ultimo punto cfr.Cons.Stato, Parere, 2 dicembre 1992, n.2685) con la sola esclusione dell'istituzione, forma di gestione, quest'ultima, prevista per l'esercizio di servizi sociali senza rilevanza imprenditoriale. Criticabile appare, anche, la conservazione dell'esercizio in economia, la cui modestia economica non sarebbe più compatibile con la dimensione sovracomunale del bacino. Essa, poi, risulta espressamente esclusa per i servizi affidati dagli enti diversi dai comuni (cfr.art.10, u.c.).
Per quel che riguarda la concessione a terzi questa ipotesi trova compiuta disciplina nell'art.20 della legge n.36 del 94, che equipara l'istituto all'appalto pubblico di servizi degli enti erogatori dell'aqcua.

Si aggiunge, da ultimo, che il modello societario pare essere la sola alternativa praticabile nel caso di coinvolgimento di soci esterni specie se privati.
Merita, infine, un breve accenno il 4 comma dell'art.9. In esso si lascia ai comuni ed alle province la possibilità di organizzare il servizio con una pluralità di soggetti e di forme gestionali.
Questa disposizione, tuttavia, vanificherebbe la possibilità di una gestione unitaria ed integrata del servizio, in palese contrasto con il conclamato principio di superare l'attuale frammentazione delle gestioni dei servizi idrici.
Per superare tale stato di cose si auspica, da più parti, la costruzione di una holding capogruppo nella forma di una società di capitali controllante le aziende operanti nell'ambito territotiale ottimale (cfr.d.dl Costa sui trasporti pubblici locali) oppure di una azienda speciale.
In conclusione l'unica forma di integrazione obbligatoria del servizio idrico sembra essere solo quella funzionale tra i servizi di acquedotto,
fognatura e depurazione con i sopra esposti problemi di coordinamento tra imprese e tra queste e gli enti "cooperanti".

Passiamo, a questo punto dell'esposizione, all'esame della legge Regione Toscana n.81 del 21 luglio 1995.
La Regione Toscana con la legge n.81/95 ha determinato da una parte gli ambiti territoriali ottimali e dall'altra gli enti locali che vi sono ricompresi "insieme alle forme e modi della loro cooperazione".
Essa individua la possibilità di conseguire una gestione efficiente ed economica del servizio attraverso la sua gestione ad opera di un unico soggetto gestore per ciascun ambito territoriale ottimale, tuttavia fa espressamente salve le disposizioni di cui al comma 4 dell'art.9.
Si è già accennato al fatto che la Regione Toscana abbia scelto il consorzio, l'Autorità di ambito, come forma associativa dei diversi enti locali ricadenti all'interno del medesimo ambito territoriale.
In ciascun ambito territoriale il comune con il maggior numero di abitanti, sentite le province ricadenti nello stesso ambito, provvede a predisporre la costituzione dell'Autorità di Ambito.
Le modalità per la realizzazione del consorzio nonchè la predisposizione ed il contenuto del relativo statuto trovano dettagliata disciplina nel testo della l.r.n.81/95.
Scaduti i termini assegnati senza che gli enti interessati abbiano proceduto alla costituzione del consorzio od al perfezionamento dell'accordo provvede direttamente un commissario straordinario.

La restante parte della legge regionale si preoccupa di disciplinare l'ordinamento e le competenze dell'Autorità.
Un punto poco chiaro della norma in esame è quello relativo alla natura facoltativa od obbligatoria di detto consorzio.
Da una prima lettura del disposto dell'art.4 della L.r. n.81/95 l'esplicito richiamo all'art.48 della legge sulle autonomie locali, Potere sostitutivo, farebbe pensare alla natura obbligatoria di detto consorzio. Tuttavia sia quanto sopra esposto in sede di commento alla legge n.36/94 sia la stessa forma di adesione al consorzio e l'estensione allo stesso dei principi propri del modello associativo facoltativo lascierebbero spazio, piuttosto, alla figura del consorzio volontario.
Si ricordi, inoltre, che il testo di legge nulla dice circa l'ipotesi di non adesione al consorzio.
Un'altro problema interpretativo riguarda la scelta delle forme di gestione del servizio lasciata, ex.art.9 legge n.36/94, agli enti locali ricadenti nel medesimo ambito.
Nella legge in esame è lo stesso consorzio, attraverso l'assemblea consortile, nell'esercizio della propria potestà di autorganizzazione che sceglie "la forma di gestione del servizio e le procedure per l'affidamento dello stesso".
Si ricorda che la legge esclude espressamente tra le competenze del consorzio qualsiasi attività attinente alla gestione del servizio. Ritornando al problema posto non va infatti dimenticata la discussione circa la possibilità per enti pubblici, diversi da comuni e province, quali ad es. un consorzio costituito da enti locali, di potere gestire servizi pubblici nelle forme di cui all'art.22 l.142/90 ed in particolare di costituire società di capitali a partecipazione pubblica (sul punto cfr.Tar Lombardia, sez.II, 15 novembre 1993, n.644 e Tar Toscana, sez.I, 14 novembre 1994, n.478).